一些“老长沙”可能都记得,东塘、左家塘、侯家塘以前都是很大的池塘。每逢暴雨,这些为数众多的池塘,成了城市“蓄洪区”。如今,东塘、左家塘、侯家塘却只是城市的一个个地名。塘不见了,取而代之的是一栋栋高楼大厦。每逢暴雨,城区就容易因排水不畅导致内渍。
这种现象的背后,是随着城市化的快速推进,大量内湖、河道等水域被蚕食被侵占,不仅严重影响到水域的防洪、排涝、蓄水、航运、生态等综合功能的正常发挥,还破坏了水环境、水生态、水文化,严重影响经济社会的可持续发展,甚至危及群众生命财产安全。
水面逐年减少,水的出路何在?湖南省洞庭湖水利工程管理局建议,推行水域占补平衡制度,可从根本上扭转水域被无序占用的局面。
13年减少611平方公里水域
日前,记者沿资江采访时,在益阳市资阳区新桥河乡五房洲村堤段看到,至少有10多处违章建筑侵占水面。据益阳市水利局反映,仅益阳市区资江河段就有涉河违章建筑60多处,侵占行洪断面14.6万平方米。
在安化县,记者发现非法占用水域现象触目惊心:在酉洲工业园,有近2公里长的公路扩改工程已向河道填渣1至2米,以增宽路基;在县城资江支流辰溪河不到200米距离的河道上,直接建起两座商业广场,下面柱子林立,给泄洪带来极大障碍。
值得重视的是,公路、铁路、桥梁、码头等基础设施建设项目侵占水域现象比较普遍。例如,建路施工时,双牌县内的双牌水库被当作“弃渣场”,5万多立方米渣土倒入水库;怀化市鹤城区黄花坪大桥竣工后,一直没有清除围堰及施工便道,占用了太平溪约一半的行洪断面。
洲滩开发利用、河道裁弯取直也占用了不少水域。
据湖南省洞庭湖水利工程管理局统计,1996年全省水域面积为14148平方公里,到2009年减少到13537平方公里,13年减少611平方公里水域,年均减少47平方公里水域。
非法占用水域有三大原因
记者调查分析,造成大量水域被无序占用的主要原因有三:
原因之一,水域保护意识淡薄。包括一些地方领导干部在内的不少人认为,“牺牲”一些水域是小事。在土地资源管理日益严格的今天,当遇到经济发展与土地资源供需矛盾时,人们往往把目光投向水域,将河道等水域作为任意侵占的“自留地”。
原因之二,水域保护手段缺乏。现行的水法律法规控制涉河项目侵占水域的作用不突出:只规定了涉河项目要履行审批手续,没有规定哪些项目可以批,哪些项目不可以批。随着经济社会发展,涉河项目急剧增多,出现了“涉河项目需许可、许可项目需论证、论证问题可补救、补救以后都可行”的局面,必然导致水域占用越来越多。河道管理活动的主体及参与者的权利义务关系也不明确。由于水质、水量、水环境、水功能以及河道、航道、水污染、河岸建设分属各执法部门,难以形成执法合力。
原因之三,水域违法成本低廉。与现行严格的土地资源管理制度相比,国家和我省都没有出台明确的水域占用补偿措施,违法占用水域受处罚力度太小,远低于土地开发成本。如对于违法占用河道行为,《湖南省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》第二十九条规定:“应当罚款处罚的,罚款额度在10000元以下”。这在土地资源日益紧张的今天,即使按最高额度予以处罚,当事人的不当得利也远大于违法成本。再如该实施办法第三十一条规定:对违法单位的有关责任人员“由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分”,导致违法直接当事人往往能轻易逃脱法律责任。因此,当遇到经济发展与土地资源供需矛盾时,决策者或投资者往往把目光投向水域。
呼唤水域占补平衡制度
水域既是公共资源,又是公共环境,不仅具有防洪、排涝、蓄水、供水、灌溉等功能,还具有生态功能、文化功能、景观功能等。水利专家认为,要像保护土地一样保护水域,像保护城市街道一样保护河道。
针对水域保护和管理,今年中央1号文件提出3项措施,包括:建立健全水土保持、建设项目占用水利设施和水域等补偿制度;确立水功能区限制纳污红线,从严核定水域纳污容量,严格控制入河湖排污总量;加强河湖管理,严禁建设项目非法侵占河湖水域。
湖南省洞庭湖水利工程管理局局长文柏海呼吁,湖南作为全国水利改革试点省,有必要以推行水域占补平衡制度为突破口,早日出台建设项目占用水域管理办法,结束占用水域有审批无控制的历史,扭转水域无序占用的被动局面。
据悉,水域占补平衡制度是一项管理制度创新。浙江省于2005年颁布实施《浙江省建设项目占用水域管理办法》,以建设项目占用水域实行分类管理,占补平衡为主要内容,采取“谁占用、谁补偿”、“占用多少、补偿多少”的办法,全面推行水域占补平衡制度,侵占水域现象大为减少。
水利专家认为,水域占补平衡制度主要是借鉴耕地占补平衡制度而来的,是一种救济措施,其目的是通过经济手段减少对水域的占用,实现水域的可持续利用。如果推行水域占补平衡制度,今后建设项目占用水域时,需兴建替代工程或采取功能补救措施,投资成本会增加,业主对占用水域将进行经济效益分析,并主动调整设计以少占或不占水域,必将促进我省水域保护、管理工作迈上新台阶。