2011年底，国家将扶贫标准提高到农民人均纯收入2300元，比2009年提高了92%，并出台了《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》，标志着我国扶贫开发已从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。根据国家扶贫新标准，湖南扶贫工作范围从现有的38个贫困县扩大到了48个县市区，贫困县域国土面积占全省的53.0%，县域总人口占37.7%，农民人均纯收入为全省平均水平的56.8%，经济总量和财政总收入分别仅占全省的16.4%和9.0%。因此，加快贫困县域经济社会发展，成为湖南加快实现全面小康和实现科学跨越的关键所在。 

　　一、贫困县域的基本情况 

　　目前，湖南纳入国家、省扶贫工作范围的县市区共有48个，由37个武陵山区和罗霄山区连片特困地区县、20个国家扶贫开发工作重点县（其中17个与连片特困地区县重复）、8个省扶贫开发工作重点县组成。分别是凤凰县、泸溪县、古丈县、花垣县、永顺县、保靖县、龙山县、吉首市、桑植县、慈利县、永定区、武陵源区、通道侗族自治县、沅陵县、麻阳苗族自治县、辰溪县、芷江侗族自治县、新晃侗族自治县、靖州苗族侗族自治县、会同县、中方县、溆浦县、隆回县、城步苗族自治县、邵阳县、新邵县、新宁县、绥宁县、洞口县、武冈市、新化县、涟源市、双峰县、平江县、石门县、安化县、桂东县、汝城县、安仁县、宜章县、炎陵县、茶陵县、江华瑶族自治县、新田县、江永县、双牌县、宁远县、祁东县。 

　　贫困县主要分布在湖南的湘西和湘南地区，其中，湘西自治州8个（全部），怀化10个（除鹤城区、洪江外），张家界4个（全部），邵阳8个（除邵东县外），永州5个，郴州4个。这些县的地貌以山和丘陵为主，有少量的湖泊、水渠和河流;属亚热带季风气候;森林覆盖率高；矿产丰富，素有有色之乡之称。 

　　全省贫困县域国土面积11.23万平方公里，占全省国土面积的53.0%；耕地面积2203.85万亩，占全省38.8%。2011年末总人口2685.33万人，占全省总人口的37.7%；有1021个乡镇、20624个村民委员会。湖南省的少数民族主要集中在这些县，涵盖了一个少数民族自治州和7个少数民族自治县。 

　　二、贫困县域经济社会发展情况 

　　2011年，全省贫困县域地区生产总值3318.76亿元，占全省的16.9%，比重比上年提高0.1个百分点；人均地区生产总值为13984 元，为全省平均水平的46.9%。其中武陵山及罗霄山连片特困地区生产总值为2405.27亿元，人均生产总值为 13128 元，为全省平均水平的44%。贫困县域财政总收入222.20亿元，仅占全省财政总收入的9.0%，平均每市县为4.63亿元，只及全省平均水平的45.3%；贫困县人均财政收入936元，为全省人均财政收入的25.1%，是长沙县人均财政收入的9.2%。 

　　（一）农业发展稳定。2011年，贫困县域农林牧渔总产值1240.63亿元，比上年增长4.1%，增速比全省平均水平低0.2个百分点。其中，农业产值613.18亿元，占49.4%；林业产值88.55亿元，占7.1%；牧业产值487.92亿元，占39.3%；渔业产值35.49亿元，占2.9%；农林牧渔服务业产值15.50亿元，占1.2%。贫困县域人均农林牧渔总产值5228元，是全省人均农林牧渔总产值的75.1%。2005年以来，贫困县域粮食生产稳定，粮食播种面积稳定在4600万亩左右，粮食产量保持在1000万吨以上，占全省粮食产量比重也维持在34%左右。2011年，全省贫困县域生猪出栏1695.03万头，比上年增长2.8%；禽蛋产量15.28万吨，增长3.4%。 

　　（二）工业发展加快。2011年，各贫困县坚持“工业强县”的发展战略，通过培育产业、建设园区，不断加快新型工业化进程，工业主导作用有所增强。全省贫困县实现工业增加值1150.42亿元，比上年增长20.3%，增速比全省高2.1个百分点。规模以上工业总产值3521.28亿元，增长43.9%，增速比全省快4.9个百分点。永州的“蓝宁道新”加工贸易走廊，形成了电子、制鞋、针织等加工贸易产业集群, 成为了永州乃至湖南省承接沿海地区产业转移的前沿阵地和桥头堡。怀化各县开展“工业年”活动，新上工业项目344个，新增规模企业34家。 

　　（三）投资和消费提速。贫困县域积极采取外向化战略，借力借势，加大投资力度。2011年，完成固定资产投资1822.40亿元，比上年增长33.6%，增速比全省快5.7个百分点；实现社会消费品零售总额1102.36亿元，增长18.3%，比全省快0.4个百分点，占全省社会消费品零售总额的16.2%。 

　　（四）医疗保障不断改善。2011年，全省贫困县域医院、卫生院数1417个，医疗床位数6.76万床、医疗技术人员为6.68万人、执业医师2.75万人、卫生防疫人员数为0.49万人，分别比2005年增长0.5%、75.9%、19.8%、77.5%和7.6%。从数量上看，与全省差别不大。其中，每万人拥有的医院和卫生院数、每万人拥有的卫生防疫人员数还分别比全省平均水平高出15.9%和0.4%。 

　　（五）社会保障有待加强。2011年，贫困县域参加养老保险人数为756.49万人，比2005年增长4.0倍；参加医疗保险人数为2258.84万人，比2005年增长2.2倍；参加最低生活保障人数为160.68万人，比2005年增长2.2倍。贫困县域参加养老保险人数占总人口的比例为28.1%，比全省水平低4.1个百分点；参加医疗保险人数占人口比例为84.1%，高出全省5.3个百分点；享受最低生活保障人数占人口比例为6.0%，与全省持平。尽管贫困县域的社会保障水平与全省基本一致，但是，受各种条件限制，贫困县域的保障率和保障程度都有待进一步提高。 

　　（六）居民收入与生活水平有待提高。2011年，贫困县域农民人均纯收入3728元，比上年增长17.4%，增速比全省平均水平快0.6个百分点。但总额比全省农民人均纯收入少2839元，为全省农民人均纯收入的56.8%。农村居民恩格尔系数为52%，虽比2005年降低了2个百分点，但比全省农村居民高出7个百分点。农民人均住房面积38平方米，比上年增长13.3%，但比全省农民人均住房少8平方米。农民文化娱乐消费比重为3%，比全省农民低1个百分点。农村居民每百户拥有电脑4.5台，比全省农村居民每百户拥量少5.8台。贫困县域居民生活用电61.29亿千瓦时，人均生活用电量257.76千瓦时，为全省平均水平的74.0%。 

　　三、制约贫困县域经济社会发展的因素 

　　（一）基础薄。贫困县域人均耕地面积0.82亩，比全省人均耕地面积多0.02亩，但其人均有效灌溉面积却比全省平均水平少0.05亩。贫困县域的耕地多为山田，农田等级低（耕地分优等、高等、中等地和低等），不利于农作物种植与生长。2011年，贫困县域粮食单产比全省平均水平低46.7公斤/亩，人均粮食产量分别比全省和全省县域平均水平低46.37公斤和80.24公斤。此外，贫困县域基础设施相对较差。其中，有9279个村没通自来水，占总村数的45.0%；有1164个村不通汽车，占总村数的5.6%；有107个村不通电话，占总村数的0.5%；有7303个村不通有线电视，占总村数的35.4%。 

　　（二）工业弱。2011年，全省贫困县域的三次产业比重为23.7:39.2:37.1，其中第二产业的比重比全省平均水平低8.3个百分点，而第一产业比重高出全省平均水平9.8个百分点。湖南贫困县域缺少规模大、知名度高的工业企业和品牌产品，工业发展明显落后。2011年，规模以上工业企业2751个，仅占全省的22.1%，工业增加值仅占全省的10.9%，平均每个县的规模以上工业企业总产值为12800万元，只有全省的60.5%。从出口来看，2011年，贫困县各类产品出口总额4.40亿美元，只占全省的4.5%，增速（12.3%）比全省平均水平慢12.1个百分点，这也表明其工业发展弱。 

　　（三）投入少。国家投入虽然向贫困地区倾斜，但由于贫困地区造血功能差，吸引力不足，产业投入仍然偏少。2011年，贫困县域固定资产投资总额只占到全省的15.9%。当年实际使用外资8.9亿美元，只占全省14.6%。人均固定资产投资7679 元，只有全省平均水平的49.4%。人均固定资产投资最多的武陵源区为22905元，最少的保靖县仅为2887元。 

　　（四）人才缺。从基本公共服务的硬件建设看，贫困县的医院、卫生院、学校等建设有所加强，但所需的人才却难以得到保障。2011年，贫困县每万人拥有的医院技术人员数和执业医师分别比全省平均水平分别少14.8%和9.3%。 

　　四、促进贫困地区县域经济发展的建议 

　　（一）注重扶贫工作重点与新阶段、新任务相适应。目前，我国扶贫开发已从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。因此，现阶段的扶贫工作方式要与新阶段、新任务相适应。一是要注重发展时代性。重点突出时代特征，注重改善民生，注重改善生态环境，注重提高科学发展的能力。二是要注重区域联动性。注重从区域角度出发，统筹连片地区的基础设施建设、产业项目安排，注重区域的整体联动。三是要注重产业协调性。各个县域内部，要注重三次产业的协调，稳定发展第一产业，突出发展第二产业，注重扩大第三产业。各个县域之间，要注重整体产业的协调，避免产业结构同化，既要注重形成区域的整体规模优势，又要注重区域间优势互补。四是要注重思路创新性。由于各个县域之间存在发展水平不同、发展优势不同、发展产业不同，要注重实施区别发展战略，提出不同发展目标。 

　　（二）创新扶贫机制。在扶贫对象瞄准上，形成动态的精准的识别和瞄准机制，划小扶贫范围，由扶贫县变为“扶贫村”，这样不仅能提高国家资金的精确度，更能保障扶贫资金的公正和公平性。在扶贫项目选择上，建立有效的选择机制，以积极扶助为主，辅之以人道主义援助，不仅重数量，更要注意质量和扶贫成果的巩固。在扶贫资金使用上，形成突出重点的投入机制，对投入的资金进行有效的监督，根据各贫困县的财力状况，重新界定扶贫资金比例，还应给扶贫机制注入法律因子，让那些通过欺诈手段骗取国家扶贫资金和责任人，受到实质性的法律严惩。在投资、融资上，形成多元化投入机制，在保证财政资金投入稳定增长的同时拓宽民间投资领域和范围，积极支持民间资本进入资源开发、基础设施、公用事业和金融服务等领域。在扶贫管理工作上，建立有效的分工合作机制，充分发挥各级政府以及管理者的积极性。在扶贫监管评价上，形成信息对称、及时有效的监督评价机制，对扶贫效果进行公平评估和考核。 

　　（三）加强政策支持。由于贫困县域资源禀赋的缺陷，其经济的发展需要依靠强有力的政策支持作为弥补。首先，要提高转移支付系数，增加转移支付额度；适当减免企业税收；鼓励大型金融机构在贫困县域设立分支机构，搭建融资平台，建立并利用多层次的资本市场，多方面拓宽发展融资渠道。其次，提高对贫困县域固定资产中央和省级财政投资比例，投资增长幅度高于全省平均水平，重点加大对农业产业、扶贫开发、民生工程、基础设施和生态环境等投入力度；实施差别化产业扶持政策，重点支持旅游业、特色农业、民族文化产业和生态环境保护产业发展，在有关政策上予以倾斜。第三，是建立生态补偿机制，对生态功能县、江河源头县和禁止开发区，加大生态补偿力度，禁止发展重化工业，优先发展旅游产业，大力开展植树造林、退耕还林，确保整个区域的生态安全和用水安全。 

　　（四）依靠民营企业加快经济发展 

　　促进民营经济快速健康发展，不断提高民营经济在县域经济中的比重。降低行业准入门槛，加快建立民营企业服务体系，搞好资金融通、信用担保、信息咨询、人才培养、技术扶持、法律保障等综合服务，全方位营造民营经济发展的良好氛围。努力扶持和积极引导部分已完成原始资本积累的民营大户跳出餐饮、零售和运输业的圈子，向特色产品加工、旅游开发、房地产开发、中介服务、信息咨询和基础设施建设等领域的产业型、科技型企业发展，提升整体质量和效益。 

　　（五）拓宽筹资渠道推动经济发展。一是抓项目争取国家投入。从某种意义上说，项目就是资金，项目就是发展。加快项目建设，是贫困山区拉动县域经济快速增长最现实、最有效的举措。紧紧抓住国家实施扶贫工程的机遇，积极向上争取项目，增加国家对贫困山区的资金投入额度。二是加大信贷投入。努力营造良好的信用环境、政策环境、法律环境，发挥银行主渠道作用，改善服务，积极支持县域经济发展。三是创造环境引导投入。加强基础设施建设，为社会投资者创造良好、完备的投资硬环境，引导社会加大投入。四是科学抓好招商引资工作。贫困县区没有区位优势，没有交通优势，招商引资的重点要放在利用自己的资源优势特别是生态资源优势上。 

　　（六）抓好环境治理保障经济发展。一是坚持从国家政策和贫困县域经济实际出发，大力改善政策环境。制定出台更有针对性和可操作性的政策，用足用活用好国家已经出台的相关政策，让政策最大限度地发挥作用。二是坚持以制度建设为核心，大力改善法制环境。积极推进依法治县，切实规范行政行为和市场行为，建立起依法办事、注重信誉的法制环境。三是坚持以转变政府职能为突破口，大力改善服务环境。处理好政府、市场、企业三者之间的关系，切实把政府职能转变到经济调节、社会管理、公共服务上来。四是坚持以提高全面开放意识为重点，大力改善人文环境。大力推进思想观念的创新，努力营造起鼓励竞争、崇尚创新，诚实守信、积极向上的人文环境。