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城市化发展模式的战略选择
发布时间: 2012-12-27 15:30:40 被阅览数: 2016 次 来源: 长江
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城市化发展模式的战略选择

      针对我国城市化发展进程中出现的问题,结合西方发达国家在推进城市化过程的教训,提出选择正确的城市化道路,保证我国城市化健康协调发展,必须强化城市规划的调控。我国正处在城市化高速发展阶段。城市化的健康发展直接关系整个经济社会的健康发展。这是因为,城市化是推进经济结构调整的重要内容。城市化的推进,不仅是任何一国实现工业化和摆脱贫困走上现代化道路的必然过程,也不仅涉及到人口的转移和空间布局变化,而且也涉及到产业结构的调整;城市化还是推进农村现代化和解决三农问题的关键。

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       城市化进程面临道路选择

       近几年来,随着我国经济的快速发展及工业化程度的提高,城市化进程也大大加快,城市化水平已从1990年的26.41%发展到2003年的40.53%。目前,全国设区城市661个,建制镇2.06万个,城镇总人口5.02亿。但在我国城市化的快速发展过程中,也出现了诸如城市过度蔓延、大量人口无序涌入大中城市、交通拥堵、环境污染严重、房地产泡沫、历史文化资源遭到破坏等诸多问题,同时更面临着土地、能源等资源日趋紧缺的巨大的压力。城市化的健康发展直接关系整个经济社会的健康发展。选择什么样的城市化道路,采取什么样的措施来确保城市化健康协调发展,避免西方发达国家城市化过程中发生的严重错误在我国重演,这对于我国这样一个人口众多、人均资源占有量低、地区发展不平衡的发展中国家来说,显得尤为重要。

       (一)城市化的定义

       城市化的内涵是非常复杂的,城市化的本质,就是就业方式、居住方式、交往方式的一种改变,它涉及到经济、社会、文化等一系列的变革,是人类聚居模式、工作模式和经济模式发生的重大改变,出现了从小农经济过渡到工业经济、从自给自足经济转向开放经济、从技术含量低转向新技术革命等一系列变化。简而言之,城市化是人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程,主要表现为农村人口转化为城市人口及城市不断发展完善的过程。

       城市是现代文明的标志,城市化不仅是人口、财富、技术和服务向城市聚集,同时意味着越来越多的进入城市的人们,改变了原来的生活方式和生产方式,享受到城市的现代文明。这种变化不是简单的农村人口向城市流动的过程,也不是行政区划由乡村向城镇改变的过程。

       (二)我国城市化的发展历程

       我国的城市化过程与世界各国一样,与经济社会发展和工业化方式密切相关。除了自然遵循着一般的客观规律外,还由于国体国情、实行的政策有所不同,推进的速度与成效也不尽相同。回顾我国城市化的发展进程,总体上经历了三个阶段(见图1):
  
       3、与工业化的匹配性   

       我国城市化与工业化的匹配性,存在三种情况:

       (1)城市化滞后于工业化。如东南沿海地区,工业布局分散,乡镇工业发展基本上以村为单位来展开,以至于一些乡村80%的农民甚至全部的农民都已经转成工人,但其身份还是农民。

       (2)城市化超越工业化。如吉林、内蒙古、黑龙江包括东北、西北一大片地区,城市化超越了工业化。因为这些地区有相当一部分人口是在农场、矿山、林区工作。矿山开采虽然属于工矿企业,但是没有细密的专业化分工合作和交易交往,还是一种自给自足的单一经济模式,与其它经济模式发生的联系比较少。农场、林区更谈不上城市化,因为它的社会交往、居住模式、经济模式、就业模式尚停留在自然经济状态。这实际上就是决定了该地区城市化超过了工业化。

       (3)城市化与工业化基本相匹配。出现这种情况,不外乎两种原因:一是政府有远见,预先做了安排。但这种现象在我国很少见;二是项目“计划”布点,垄断性资源开发的结果。如石油城市,矿区与生活区基本相匹配。项目定点以后,根据项目生产规模,确定生产工人的数量。按人均用地100平方米的指标,来确定城镇建设规模、道路面积和供水多少等等,将生活区的所有指标预先统统计算在内,使生活区与经济发展的规模相匹配。但这只是短期静态的匹配。

       4、与市场化的相伴随性

       与西方和其他一些发展中国家不同的是,我国的城市化起步是与计划经济转向市场经济同步发生的。所以,市场化必将伴随城市化较长时期。

       (1)在资源配置上,由于市场化的过程需要市场主体的成熟和交易成本的下降,所以城市资源的配置必须由从上而下的计划经济为主转向市场经济为主;

       (2)政府在提供基础设施方面的作用,从直接投入为主转向授予特许经营权、民间资本投入为主。

       (3)政府投资将从监管成本高、竞争机制能发挥作用的领域逐步退出。如把自来水厂、污水处理厂(不包括管网)进行公开转让、特许经营等。

       (4)城市政府可借助市场机制,盘活存量资产,增加对纯公共品的基础设施的投入。正因为我国市场化与城市化的同步性,所以全国各地都不约而同地选择了“城市经营”来筹集足够的城市基础设施建设资金,为城市化提供必要的财力支持。

       城市化发展的动力机制

       城市化的过程实质上是农村劳动力向城镇转移就业的过程。但在各个不同时期、不同地区,城市化发展的动力和模式是完全不同的,动力机机制也不一样。 

       (一)城市化发展的拉力

       我国农村劳动力向城镇转移,从拉力方面来说,存在以下五种:

       一是工业与农业生产效率差距和劳动力价格差距。据世界银行测算,发展中国家工业与农业生产效率的差距平均为2.5倍,而我国为4-4.8倍。工农业生产效率的差距导致了劳动力价格的差距。正是由于这个差距的存在,吸引着农民进入城市,差距越大,对农民的吸引力就越大。

       二是城乡生活条件、商业、文化服务设施的差距,吸引富裕的农民迁移到城市中享受生活。

       三是城乡就业机会和子女教育水平的差距,导致越来越多的农户将子女送到城市中接受教育,许多城市中小学特为这些“乡下子女”就学设立的高收费特设班学生已占学生总数的40%。这一类先“教育移民”,然后“就业移民”的农户数量越来越多。

       四是城乡投资机会和消费多样性的差距。由于城市作为社会化大生产的平台,其产业组织呈高度的专业化分工与合作状态,为因兴办农副业或乡镇企业而先富起来的农户提供了更多的投资机会,农户的“投资移民”对我国城市化的实际贡献是巨大的。

       五是城乡可利用的社会资本的差距。同样一家企业,在农村、城镇和城市所获得的社会资本是不同的,企业所在的城市越大,获得的社会资本也就越多、越丰富。如乡镇企业发展到一定规模后,先是把企业的研发中心、销售机构迁往大城市,而后又把企业总部迁入大城市。这种转移的过程就是利用社会资本的过程,是一种趋利的动向。

       (二)城市化发展的推力

       从我国农村劳动力向城镇转移的推力方面来说,存在以下三种:

       一是农村土地的“产权化”。实行土地承包责任制30年甚至50年不变的政策,并为农民建立土地档案,实际上使农民拥有了某种程度“土地产权”,土地就成了农民可以离土离乡进城就业或创业的保险机制。

       二是农民收入水平的提高,使得农民有能力支付入城居住和工作的成本而进入城市。

       三是农业和农村产业化发展的需求。农产品加工和市场的开拓,必需通过城市才能找到顺利进入国际市场的跳板。所以,只有满足以上这些条件,农村劳动力向城市转移才有可能,有能力,也有需求。

       (三)东西部地区城市化发展的动力比较

       我国东部地区的城市化与西部地区的城市化有着很大的不同。东部的城市化是从下而上推进的,大多数农村小城镇成长迅速,城市化比例较高,有的小城镇已经发展成为中小城市,进而发展成为大城市,形成了宝塔型的城市结构体系。而西部的城市化是从上而下推进的,省会城市的首位度过高,全省30-50%的人口集中在省会城市,中等城市缺乏。

       东部地区的城市化是工业化推动的结果。东部地区工业企业相互之间有着高度的分工与合作,在地理空间上成群地存在。如就广东而言,东莞是台资企业的集中地,顺德是家电工业的集聚地,深圳是高新技术产业的集中地。浙江则是广泛地存在小企业集群;而西部的城市化,很大一部分是由于沿海大企业向内地迁移而形成的,这些与大企业配套的生活区所形成的城镇基础设施服务功能是极不完整的。而且这些工业企业相互相对独立,是“大而全”的模式,对城市化发展的产业支撑作用不强。

       东部地区的农民是主动地进入集群创办企业,自主组织式形成城市化的动力。许多地方整座城镇就是农民自主组织创业发展起来的,如农民城是农民招商引资建立起来的,农民创造了城镇;而西部地区的农民是被动地等待城市工业的扩张征地转为城市工人。

       东部的每个中小城镇因为有企业集群的存在而具有发展的内动力,而西部地区因为缺乏这种动力或原有的动力(如矿藏资源)衰竭而导致城镇发展动力衰退。

       如1980-2000年间,全国城市化比率提高最快的省份是广东省和浙江省,城市化率分别达到42.3%和37.87%,而这两个省均是我国企业集群最为发达的省份。

       (四)全球城市化发展的三种模式

       著名的英国规划学家彼特•霍尔(Peter Hall)认为:当今全球范围的城城市化可归纳为三种模式:

       一是“正规就业”模式。这是发展迅速的中等收入国家特有的城市,分布在东亚和中东的大部分地区。其基本特征是采用农村剩余劳动力“正规就业”的方式来转移。在城市化的过程中,农村人口转移是逐步发生的,城市工业部门的不断扩大、就业岗位的增加以及农业的产业化、机械化程度的相应提高,使农村剩余劳动力平稳转移,实现了城市化与工业化的良性互动。

       二是“非正规就业”模式。主要指撒哈拉沙漠以南非洲大陆和印度次大陆的许多城市,也包括了拉美的一些城市。其基本特征是人口的空间转移在前,职业转移在后,甚至许多人终身没有正规就业的机会。这种“非正规就业”的城市化模式,造成了这些国家大中城市普遍出现了大量的贫民窟和无业游民,导致了严重的社会治安和城市环境卫生问题,被称之为“假城市化”或“过度城市化”。由此埋下了这些国家政治动荡、社会秩序不稳、粮食歉收和经济衰退的病根。

       三是逆城市化模式。这是北美、欧洲、日本和部分东亚地区及澳洲等发达地区的典型城市。其特点是人口稳定或下降,面临老龄化和家庭裂变的挑战,经济增长缓慢并进入转型阶段,社会阶层分化。这些发达国家城市人口减少或为追求更宁静健康的田园化生活而迁居农村的逆城市化,城市空间布局分散,对传统城市中心的活力形成挑战。

       (五)城市化对经济社会发展的重要作用

       一是城市化与工业化互为依附的,工业化带动了城市化,城市化促进了工业化。大量的人口向城镇集聚,人类聚居模式的改变,增加了需求,刺激了消费。不仅增加了工业品的需求,促进了第三产业的发展,而且也实现了基础设施的高效利用。同时,人财物向城镇的集聚,产生了分工和合作效应。通过细密的社会分工,促使人类知识积累的高速化,产生了高效率的城市经济,建立现代化的工业体系,形成不同产业之间的协同。

       二是城市化的过程不仅仅是人口的空间迁移,更重要的是社会文化的转型,以及由此引发的经济体制变革的过程。我国城市化的过程是由市场化发动并相伴随的过程。为什么计划经济时期我国的城市化进程非常缓慢,每年只增加0.1~0.2个百分点,有些年份甚至没有增长,而改革开放以后城市化水平迅速提高了,主要是市场化释放了工业化的能量,推动了城市化。城市化的背后是制度的变革,制度变革的背后是文化观念的变革。所以说,城市化不仅是人口的空间转移,而且是社会文化的转型。

       三是城镇不仅仅是经济的中心,更是文化、教育、科技创新的中心。文化、教育、科学、艺术等事业的发展都集中在城市。SARS事件以后,我们更认为城镇是全国医疗防疫网络的节点,是区域疾病的防治中心。大中小城市是各种现代文化和现代文明的发源地,而广大农村则是城市文明的扩散地。现代的城市文明包括制度文化、大众文化、精神文化,是多种文化复合的多面体。现阶段城市化的主要动力是工业化,城市化的过程实际上是工业文明的扩散过程。

       四是城市的居住环境和生态空间决定了城市发展的竞争能力。城市经济的发展越来越依赖于对人才的吸引和争夺。只有具有吸引一流人才能力的城市,才能保持快速持续发展。在现代经济的发展过程中,资金、技术、生产资源都是跟着人才的流动而流动的。与过去城市凭借矿产资源求得发展不同,今后城市发展的关键是能不能吸引到更多的人才。在推进城市化过程中,营造尊重人才,尊重自然,尊重历史和地方文化,具有一流宜居环境和生态空间的城市,是吸引争夺人才的重要手段。如果我国所有的城市都能在国际上发挥吸引人才的优势,争夺资源的目的自然就达到了,就会有力地促进城市发展和地区繁荣。

       城市化发展的原则

       城市化不仅是任何一国实现工业化和摆脱贫困走上现代化道路的必然过程,但同时又是矛盾丛生的场所。面对世界范围城市化发展众多的教训和我国步入高速城市化后所面临的危机,选择正确的城市化道路,事关我国的可持续发展及“和平崛起”战略的实现。

       (一)大中小城市协调发展的原则

       城市有不同的等级,不同的等级意味着不同的分工。按照新兴古典经济学理论,大城市尤其是特大城市国际间商品交易成本比较低,它的主要作用是国际交易的平台。中等规模的城市是区域交易的中心和增长级,在区域经济发展中起领头羊的作用。小城市是周边集镇的交易平台,集镇又是周边农村农副产品的交易平台和服务体系。由此可见,它们之间的作用是相互不可替代的。中国一定要走大中小城市与小城镇协调发展的城市化道路,这是由我国的国情、所处的经济社会发展阶段及城镇的不同服务功能所决定的。

       为应对经济全球化,我们要有一系列不同等级、不同数量的城镇形成金字塔形的城镇体系,为全国社会经济的发展提供合理的空间支撑。大城市和特大城市具有知识类产品交易成本低,有利于人才、资金密集型的高新技术的发展;专业化分工与合作程度高,有利于提高经济效率和新兴产业的发育;综合服务功能、配套产业齐全,有利于形成国际贸易的平台和对外招商引资的窗口;另外,大城市人均生产效率和收入都比小城市高得多,有很强的集聚功能。正因为以上几类优势,大城市往往是区域增长的中心和发动机。但是大城市尤其是特大城市的抗灾能力较弱,极易萌发“城市病”。中小城市的优缺点与之正好相反。实践证明,没有合理的城镇体系结构,就不可能有城乡一体化的协调发展。反思南美洲、拉丁美洲和非洲的一些国家,由于受殖民地经济的影响,在城市化过程中,农村人口迅速涌向少数几个大城市,大城市首位度很高,小城镇萎缩,导致农业发展、工业发展和国际贸易三方面相互脱节,大量的农民涌入城市。根本的原因是这些国家缺乏合理的城镇体系,基本上没有中等城市,城镇退化,未能实现大中小城市协调发展,致使经济发展比较迟缓,社会动荡,一、二、三产业发展不协调。

       (二) “正规就业”为主的城市化道路

       目前,全国农村名义劳动力为5亿,按劳动能力计算达6亿多,实际富余劳动力为3—4亿,同时每年新增2000—3000万新劳动力。为避免大量农民大量的涌入城市,重蹈拉美、非洲一些国家“人口空间转移在前、职业转移在后”的非正规就业模式所酿成的恶果,必须坚持走“正规就业”城市化道路,合理安排农村富余劳动力的出路。

       一是依托小城镇,实施农村剩余劳动力的空间转移。一方面扩大了农副产品市场,另一方面又减少了农民数量,从而开展土地适度规模经营,实行专业化、集约化生产,配之以完善的社会化服务体系,提高农产品的技术含量和产品质量,进而提高农民的人均收入。

       二是以合理的城镇布局和管理方式降低农民向非农产业转移和农民进城创业的成本。过去“农转非”只有通过国家建设征用土地安置就业一条路。在今后城市化的过程中,再完成5亿农村劳动力的持续转移,并同时实现农业的现代化和新型工业化,必须有效地减少农民迁移成本,降低农民自主创业的门槛。现在,许多进城农民在大城市里不是在创业,而是临时性打工,只能属于不稳定的非正规的就业。对许多劳动密集型的产业来说,小城镇与大中城市相比,农民的创业门槛是不一样的。相对而言,廉价的土地、劳动力,低廉的交通费用和低成本的行政管理费用。要通过城镇体系规划,对小城镇的发展进行合理布局,以小城镇为联结城乡的纽带,把城市的活力带到农村,将农村的田园风光让城乡居民共享。同时,还要废除种种歧视、限制农民进入城镇创业工作的旧体制和政策,并为之提供创业的场所和子女教育与居住的基本条件。

       (三)资源节约型的城市化模式

       城市化过程相伴随的是不可流动资源或半流动性资源的大量需求,无论对全国的城市化过程还是单个城镇的发展,都必须遵循自然资源的约束。

       从土地资源方面来看:我国的主要特征是人多地少,人均耕地仅为美国的1/15,全球平均的1/4。1996年底我国耕地第一次详查结果是19.51亿亩,到2003年底统计结果为18.51亿亩。7年之内,全国耕地净减少1亿亩,占全国耕地总量的5%以上。在多种原因的耕地减少总量中,虽然建设占用不是我国耕地减少的主要原因,但今后三十年,是我国城市化保持高速化发展的关键时期,城镇建设和经济发展还将不可避免地占用一部分耕地,如失控就将危及我国的粮食安全。另一方面,经济全球化会使城市政府提高人均用地标准,土地资源面临城市人口增加和用地标准上调的双重压力。

       从能源方面来看:一是人均能源资源占有量低。至2001年底统计,我国人均资源占有量与世界平均水平相比,进口油气的比例逐年上升,这不仅将影响国际能源市场供求关系,而且事关我国的经济安全。二是能量需求量大。城市化快速发展,一方面增加了城市人口,另一方面产业向城市的集聚也扩大了能源的需求。三是城市化高峰与机动化高潮合并。美国在二战后出现了严重的“郊区化”现象,城市人口密度在几十年内下降了3倍,造成了巨大的能源浪费。如美德与西欧国家在人均收入方面相差不大,但因城市人口密度低,汽车使用率是后者3倍以上。因而,采取何种城市化模式,也就决定了今后能耗的高低。

       (四)“紧凑型”城镇规划建设方针

       要吸取发达国家在城市化发展过程中出现郊区蔓延的教训。最先在美国出现的发达国家城市郊区化蔓延,导致了经济成本、环境成本和社会成本的大幅度提高。郊区蔓延所致的基础建设投资的经济成本、环境成本大幅度增加,大量的物种灭绝,土地荒漠化。大量的人口迁居郊区,老城区成为老年人、穷人的“地狱”,导致社会成本大大提高。郊区化的蔓延,给政府社会保障支出埋下了巨大的苦果。我国现正处在城市化与机动化同步发展时期,必须在城镇体系规划和城市规划的调控下做到较密集的城市开发布局,城市必须要成为紧凑的城市,与开放的生态空间相结合,否则的话就不能解决我国城市发展问题。我国现正处在一个关键的时刻,假如我们在今天高速城市化阶段缺乏强有力的城镇体系规划和城市规划作为调控手段,那我国有可能地出现比美国更危险的郊区化。

       (五)走可持续发展的城市化之路

       走可持续发展的城市化道路,必须坚持以下几条原则:(1)可再生资源的利用率小于或等于其自然再生率。例如对淡水、森林、草原、渔业资源的开采占用的数量不能大于它们的自然再生率。(2)不可再生资源的使用率,在基本资源和技术进步的替代性基础上,实现最优。例如石油、矿产、土地等这些不可再生的资源,我们的占用量或开采量应在最小的数额内。(3)废弃物的产生小于或等于环境的自然降解率,也就是说要杜绝制造环境不能容纳的垃圾。(4)需要一个多元的、协商的社会体制,有利于社会阶层间的信息交流,以期找到更少物资消费和污染产生的人类发展之路。(本文作者系长江商学院EMBA二期学员、国家建设部办公厅官员)

       (三)我国城市化的若干特征

       1、持续的加速性

       据世界银行统计,当发展中国家人均GDP达1000美元,城市化率达到30%时,城市化将进入快速发展期。我国城市化的发展进程和经济发展水平表明,我国已经进入了城市化的快速发展阶段,但城市化还严重滞后于工业化,成为制约社会经济发展的重要瓶颈。因此在未来一个历史时期,城市化的快速发展是必要的。同时,世界城市化的经验也证明,起步越晚的城市化,发展速度越快。日本城市化水平从36%增长到50%,只用了7年时间,虽然我国人口和资源的背景有很大不同,但是这个快速增长却是必然。

       2、极度的不平衡性

       受地理条件、经济社会发展水平、人口分布、交通条件等的影响,我国城市化发展出现了极度的区域不平衡现象,东、中、西部的城镇和城镇人口密度有较大的差别。东、中、西部国土面积分别占全国的28%、15%和57%,而城市化水平分别是38.5%、28.1%和23.4%(见表 1)。可见,城市化水平的地域差异体现了我国东中西部经济发展实力和能力的差别。

作者:斯淙曜 来源:《长江》

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