湖南行政区划改革最新动态！ - Power By team board [size=16px]2007-8-31《湘声报》 ◆特约撰稿 易可君 来亚红
目前，湖南省的行政区划设13个地级市、1个自治州；34个市辖区、16个县级市、65个县、7个自治县，计122个县级行政建制。日前，中共湖南省委党校“湖南省县域经济研究学会课题组”完成的一份研究报告指出，我省目前的行政区划存在不少不尽合理、不够成熟与完善之处，有待于进一步的改革与调整。报告认为，行政区划设置，取决于人口数量及分布、区域大小、自然地理状况、基础设施建设、生产力水平、政治制度等诸多因素，当这些因素发生重大变化时，对行政区划自然也需要相应调整。
“小马拉大车”与“大马拉小车”
课题组认为，我省有13个地级市（不包括湘西州）管辖80个县、市(不含市辖区)，平均每个地级市辖6.1个县(市)，然而分布严重不平衡。如东部地区的长沙、湘潭等市经济实力较强，但是空间地域范围相对较小，经济能量释放空间不足，缺乏纵深发展空间，削弱了强市的辐射带动能力。相反，西南部和南部地区经济欠发达，大中城市不多，尽管中心城市经济力量弱小，集聚和辐射能力较弱，也不得不管辖更多的县(市)，如邵阳市、郴州市和永州市都带了9个县(市)，而怀化市则带了11个县(市)。这种“大马拉小车、小马拉大车”的格局使大城市受限、小城市受累，从而直接影响和制约了我省区域经济的发展。
此外，由于在我省西南片城市分布很稀疏，缺乏具有吸纳和辐射功能的次区域性中心城市，形成了一些区域发展的“空洞”地带。而在这一大片区域，历史上曾经形成过一些有影响和辐射力的城镇，比如武冈市在历史上曾长期是湘西南地区的政治、经济和文化中心，直到现在武冈在科教文卫方面仍然是邵阳西南五县的中心，对周边县有一定的辐射影响。再比如澧水流域的津市历史上曾经是湘西北甚至辐射鄂渝的商贸重镇。同样的情况还有株洲南部的攸县、茶陵和炎陵区域；永州的道县及其周边区域；怀化的靖州、会同和通道等区域，都是缺乏二级区域中心城市的辐射带动作用，使区域发展受限。
同时，课题组认为，我省区域经济发展受到行政区划的约束，比如位于西南的以武冈为中心的武冈、隆回、洞口、新宁、城步和绥宁等县市行政上属邵阳市管辖，而自然地域和经济发展上与湘西关系更接近，因此经济发展上被纳入湘西开发的范畴。但是行政区划的刚性约束使得这些地域在经济上得不到湘西地区一级城市的辐射、拉动，资源整合的两种手段即行政手段和市场手段在这一地区都未能施加影响，导致经济社会发展落后于其他地区。
尽管我省现有16个县级市，但是，在发展规划、优惠政策和项目资金扶植等方面没有倾斜，而作为代管者的地级市对县级市与其他县“一视同仁”，大大制约了县级市的发展，县级市的经济功能实际长期虚置。
市县级区划调整优化：拆大扩小
课题组认为，为了方便地级市对所属县域的管理，降低行政管理成本，有必要对邵阳、永州和怀化三个面积和人口均较大而社会经济发展比较落后的地区进行合理拆分。考虑到增设新的地级市的难度较大，建议可以在不增加地级行政单位数量的情况下，在此三市规划设立省直管的相当于“副地级市”的次区域性中心城市，以化解“小马拉大车”的困局。如将邵阳市拆分为以邵阳和武冈为中心的两个区域：武冈作为邵阳西南五县（武冈市、隆回县、新宁县、城步县、绥宁县）的经济中心城市加以培育，邵阳市作为其他县的经济中心；永州市以双牌大岭为界拆分为以永州和道州为中心的两个区域：道县作为永州南六县（道县、宁远县、蓝山县、新田县、江永县和江华瑶族自治县）的经济中心，向南积极与广东广西合作融入泛珠三角，其他县以冷水滩为经济中心；怀化市分别以怀化市、靖州县和沅陵县为中心的三个区域。 课题组针对我省东部较发达地区尤其是长沙市管辖地域和经济空间范围小、经济能量释放空间不足、缺乏纵深发展空间的问题，建议从区划的角度适当扩充其腹地范围，增加其辐射和影响能力。如将与长沙市关系非常密切的湘阴县、汨罗市、平江县及屈原行政区划入长沙市管辖，以增强长沙市对三县（市）一区的经济带动作用。湘北的张家界市是发展大湘西旅游业的龙头城市，如把现湘西州永顺、龙山、保靖旅游资源丰富的三县并入张家界市，势必放大张家界旅游在中国甚至世界的影响。相似的区划调整还有南岳旅游区，可以考虑将现衡山县、衡东县、南岳区合并为衡山市。
试点“省直管县”为经济特区
课题组特别指出，我省2005年9月1日出台了《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅关于扩大县（市）经济管理权限的通知》，对全省88个县市进行扩权。
但强县扩权只是向“省直管县”体制的过渡，实行“省直管县”体制才是趋势。因此，课题组建议我省有步骤地选择在近年来经济发展速度较快、矿产资源丰富、能源充足、工业较发达，并且具备交通优势、地域宽阔、人口较多、财源充足、对周边区域经济发展有影响的县级市，将其视为经济特区，给予在计划上单列、政策上优惠、项目资金上扶植的优厚发展条件，通过适当的强强联并或强弱互补设立13—18个省直管县性质的区域性中心县级市。除在强县扩权改革中赋予经济强县和县级市相当于省辖市的经济管理权限外，考虑逐步取消地市对县的行政领导地位、实行由省直接管理经济强县和县级市，将其培育成为次区域性中心城市，构筑湖南省新的经济发展平台。
“省直管县”改革：东北开始推进
◆张占斌
省直管县一直是我国行政体制改革的攻关内容，最新一期《学习时报》分析了省直管县的改革进程。文章提到，除海南建省、重庆设直辖市就实行省直管县外，北京、上海、天津、浙江是多年来保持了省直管县体制。近年来，河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、湖南、江西、吉林等省份陆续推行了以“强县扩权”和省直管县为主要内容的改革试点。
经国务院批复的《东北地区振兴规划》已经正式公布。这是一份由国家发改委、国务院振兴东北办组织编制的“中国第一个由国务院正式批复”的地区性发展规划。在《东北地区振兴规划》中，引人注目地提出了“加快行政管理体制改革”，“有条件的地方积极推进‘省直管县’改革”。可以说，这是规划的一大亮点。
实践证明，实行“省直管县”，省级政府能够更加有效地统筹地区之间的发展，更好地发挥协调能力；能够通过减少行政层级降低行政成本，提高财政资金运转效率和财政管理工作效率；能够增加财政管理透明度，调动县级财政发展经济的积极性；能够更好地发展县域经济，增强建设新农村的自觉性。
其一，“市管县”模式正暴露出越来越多的弊端。“市管县” 弊端主要体现在“省对县转移财政时的截留和市对县财政的抽头”，另一表现则在于“项目审批权限的放缓”，其结果导致县域活力的丧失。有关专家研究指出，通过《中国统计年鉴》和《中国乡镇年鉴》的统计发现，“市管县”实施后，“国家转移县乡财政”与“县乡上交财政”之间的差已从1980年的“正160亿”变为1999年的“负1600亿”，三农问题的存在与市管县体制有直接关系。
其二，在 “有条件的地方积极推进‘省直管县’改革”，财政管理体制上有四种类型可以借鉴：以北京、天津、上海、重庆等直辖市以及海南省为代表的行政管理型，即这些地区行政管理层级就是省直接管理县，没有地级市这一中间环节，财政体制自然是省直管县；以浙江、湖北、安徽、吉林等省为代表的全面管理型，即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，全部实行省对县直接管理；以山西、辽宁、河南等省为代表的补助资金管理型，主要是对转移支付、专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理；以山东、广西实行的省市共管型，即省级财政在分配转移支付等补助资金时，直接核定到县，但在分配和资金调度时仍以省对市、市对县方式办理，同时，省级财政加强对县级监管。
其三、在“省直管县”的实践中要勇于创新，需要完善干部管理制度。从全国来看，提高县级领导级别和政治待遇，有以下几种方式：一是把县委书记和正职干部由处级升为副厅级、到市委做常委等，这是海南、重庆及部分省的做法。二是把县委书记选做省委委员、省委候补委员。如江苏、重庆、新疆等。三是任职地级市副书记或副市长，兼任县委书记，这一方式在沿海地区强县中时常可以看到。四是下派副厅级的干部到县里任职，如吉林省已经选派省里的副厅级干部担任县委书记。五是由省级对县里的主要干部进行直接管理和调整。六是把县委书记、县长纳入国家级干部院校的常规培训。
省管县的体制在实施过程中遇到的最明显的矛盾是，容易遇到“两个婆婆”的难题，由于县级政府的人事权仍掌握在地市政府手中，落实扩权政策时，扩权县与上级（地市）政府很多矛盾难以协调。一些地市级政府为了本级利益，不愿下放权力，出现了地市级政府在养路费、交通规费等的征收中出现了与县里争收的情况。而土地、金融、工商、税务等垂直管理的部门在扩权政策中定位模糊，各自都有自上而下的行政管理体制，有些权力甚至是法律规定和赋予的，不敢轻易变通，垂直管理的部门也拿不准该如何配合改革推进。
背景资料〉〉〉〉
安徽：“省管县”试点实行考核淘汰制
5月15日，安徽省政府宣布，无为县等12个县实行扩大经济社会管理权限试点。这一举措被外界评价为“省管县”改革的正式开始。
根据规定，“扩权”试点县享有与省辖市相同的经济管理权限和部分社会管理权限。主要包括计划管理、经费安排、税务办理、项目申报、用地报批、证照发放、价格管理、统计报送、政策享有、信息获得等方面，扩权县可以“绕开”现行省辖市，由试点县自行审批、管理。
12个试点县（市）并不是固定的，放权的同时，省政府还将对试点（市）县实行动态管理，由省加快县域经济发展领导小组每两年考核一次，按照有进有出、两年滚动的原则，对达不到要求的县（市）将予以淘汰，达到要求的县（市）可以进入。
湖北：全部县（市）享受地市级管理权限
2007年初起，湖北省除恩施自治州和市辖区外，赋予全省所有县（市）政府享受地市级经济社会管理权限。
按照这一发展新思路，在今后县域经济的发展过程中，湖北省将依法对行政许可事项、行政审批审核事项进行清理，按照能放则放的原则，再次下放一批对县域经济发展有重要促进作用的经济社会管理权限，赋予县（市）更大的自主权和决策权。继续实行激励性的财政政策，完善“县财省管”的管理体制，提高县（市）自我发展能力。
浙江：义乌成权力最大县
2006年11月，浙江省委、省政府确定将义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点。
这份文件列出的“扩权”事项主要在两方面，一是进一步扩大义乌市政府经济社会管理权限。包括，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限；法律法规规定由设区市政府及其主管部门批准和管理的事项，无禁止委托条款的，由金华市政府及其主管部门委托义乌市行使批准和管理权；少量规定由省级政府及其主管部门批准和管理的事项，也可采取由省政府主管部门委托或延伸机构的方式下放权限。
二是调整和完善有关管理体制和机构设置。除了海关、出入境检验检疫、外汇管理等职能“提升”，义乌市还获得了调整优化政府机构设置和人员编制、对现有机构及其职能进行整合的“特权”，义乌市的党政一把手也可采取适当方式予以“高配”。[/size]